Nord-Kivu : Suspension du Maire de la ville de Beni par le Gouverneur ; est-elle une compétence légale ou empiétée ?

Par IRAGI MPUNGA Evariste et Me Vascos SAASITA


L’arrêté provincial N° 1/124/CAB/GP-NK/2020 du 30 mai 2020 portant suspension par mesure d’ordre le maire de la ville de Beni, divise les juristes de tout bord, et sur la toile l’on peut trouver les points de vue des uns et autres.

Toutefois, en effet, les juristes ne possédant pas la vérité plutôt la vérité se tenant constamment devant le juriste à travers les lois, les principes, les us et coutumes (professeur Eddy Mwanzo) ; nous nous sommes proposé modestement d’en faire une étude de ces textes des lois régissant cette matière en Droit Congolais.

Cette étude pourra, nous l’espérons bien, aider les uns les autres à comprendre ce que prévoit exactement le Droit congolais à ce propos car le Droit est loin de sentiment partisan, loin des envies permanentes et enfin de compte il reste Droit et rien de plus (Clairbeau Muzebo).


Cette étude devra répondre à certaines questions principales nécessitant éclairage à savoir : 

  1. Quel est le régime juridique applicable à la suspension des animateurs des ETD en Droit congolais ?
  2. La suspension d’un animateur d’une ETD peut-elle être considérée comme un acte de contrôle par tutelle ?
  3. Au regard de ce régime, la suspension d’un animateur d’une ETD par un gouverneur est-elle valide en Droit ? Si oui à quelle condition, si non pourquoi ?
  4. Régime juridique de la suspension des animateurs des ETD en Droit congolais

   En Droit administratif, le pouvoir de suspension est celui accordé à une autorité administrative de priver provisoirement de leurs fonctions certains agents ou autorités (S. GUINCHARD, Lexique de termes juridiques, 2016-2017). Pour éviter un recours arbitraire à ce pouvoir, celle-ci doit être faite dans une stricte observance des règles de Droit en la matière. Que prévoit le Droit Congolais à ce propos ?

  1. Cadre normatif de la gestion et du contrôle des ETD en RDC : un droit prospectif

     Les articles 3 alinéa 2 de Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 et 5 alinéa 2 de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces, citent les entités territoriales décentralisées en RDC : la ville, la commune, la chefferie et le secteur.

Ces entités se caractérisent du point de vue de la loi, au côté d’une libre administration (article 5 in fine de la loi sur les ETD) et d’une personnalité juridique, principalement d’une autonomie de gestion (article 3 alinéa 3 de la constitution) subséquente à l’élection des animateurs de ces entités (conseil constitutionnel français DC n° 85-196 du 08 août 1985).

Disons dores et déjà que, le Constituant a prévu de manière “prospective” la mise en place d’une organisation décentralisée de l’exercice du pouvoir au sein de l’État. Cette disposition n’est pas suivie d’une clause d’immédiateté ou d’automatisme. Il s’agit d’un droit constitutionnel qu’on pourrait qualifier de prospectif.


C’est ainsi qu’en l’état actuel du droit (positif) congolais, en attendant l’organisation des élections urbaines par la CENI et sur pied de l’article 126 de la loi de 2008 sur la décentralisation ; les autorités des ETD sont régies suivant les dispositions du Décret-loi n° 082 du 02 juillet 1998 portant statut des autorités chargées de l’administration de circonscriptions administratives.

  • Régime juridique de la suspension posé par le décret-loi n° 082 du 02 juillet 1998

       L’article 7 du décret-loi n° 082 du 02 juillet 1998 en ce terme :”le ministre des Affaires intérieures peut, par arrêté motivé, suspendre toute autorité chargée de l’administration des circonscriptions territoriales, pour compromission dans l’exercice de ses fonctions ou manquement aux devoirs de sa charge”. L’article 1er du même décret-loi cite les autorités concernées, parmi lesquelles les maires des villes, en ce terme « sont soumis au présent statut : (…) les commissaires de districts et les maires (…) » (Art 1 er point 4 du décret-loi n° 082 du 02 juillet 1998).

       A la lecture de cette disposition constat est fait qu’elle fixe d’une part les motifs de suspension d’une autorité administrative animant une ETD et d’autres parts l’autorité compétente pour suspendre.

En ce qui concerne le motif, on peut comprendre que la suspension ne peut intervenir que dans deux hypothèses : soit à la suite d’une compromission dans l’exercice de ses fonctions soit à la suite d’un manquement aux devoirs de sa charge. L’appréciation de ce motif appartient à l’autorité légalement investi de ce pouvoir (le ministre des Affaires intérieures).

Quant à l’autorité compétente, le décret veut que la suspension des autorités citées à son article 1er soit l’œuvre du ministre des Affaires intérieures par voie d’un arrêté motivé sur les raisons ci haut développées. C’est une compétence exclusive du ministre de l’intérieur et qui ne peut être fait concurremment avec aucune autre autorité, gouverneur de province soit-elle.

Tel est d’ailleurs le sens de la note circulaire n°25/CAB/VPMMININTERSECAC/GKM/001/2020 qui dans son septième paragraphe prévoit « qu’aucun gouverneur de province n’est habilité ni à suspendre, ni à designer à titre d’intérimaire, un maire, (…) »

Cela étant le principe, nuance est faite, par cette note circulaire, en cas de délégation du pourvoir de suspendre, pouvoir reconnu au seul ministre de l’intérieur, au gouverneur de province.

  1. Suspension d’un animateur d’une ETD : est-ce une compétence déjà déléguée ?

         La délégation de pouvoirs est un principe de Droit Administratif qui veut qu’une l’autorité supérieure ( autorité délégante et in spicie causa le ministre de l’intérieur) transfert une partie de ses compétences à une autorité qui lui est inférieure ( autorité délégué et in spicie causa le gouverneur de province) à condition pour celle-ci ( autorité délégante) de ne plus continuer à exercer le pouvoir délégué, cette délégation de pouvoirs devant être prévu dans tous les cas par l’acte ayant investi l’autorité délégante du pouvoir délégué ( Felix vunduawe te pemeko , Traité du droit administratif Congolais , 2007.).

Précisons, en effet, que cette délégation de pouvoir ne doit en aucun cas être présumée ; raison pour laquelle, la doctrine (Felix vunduawe te pemeko, Traité du droit administratif Congolais, 2007.) a fixé certaines conditions pour la validité de celle-ci. Ainsi pour être valide, la délégation de pouvoir doit être prévue par l’acte qui investit l’autorité délégante de pouvoir délégué à l’occurrence le décret-loi 082 du 02 juillet 1998 (1), elle doit se faire par un acte administratif de la compétence de l’autorité délégante occurrence faite à un acte du ministre de l’intérieur (2) enfin l’autorité délégante ne doit plus continuer à exercer le pouvoir délégué occurrence faite, in spicie causa, à la suspension des autorités ci haut citées (3).

Qu’en est-il de la compétence de suspendre une autorité administrative d’une ETD à l’état actuel du Droit congolais ?

  1. Délégation du pouvoir de suspendre au gouverneur est ce prévu par le décret-loi susmentionné ?

           L’acte qui investit le ministre national de l’intérieur du pouvoir de suspendre les autorités des ETD est le décret-loi 082 du 02 juillet 1998. Partant de ce qui est dit ci haut, la délégation n’est peut-être possible que si ce décret le prévoit en cette matière.

 Pourtant à la lecture de l’article 7 consacrant ce régime, la possibilité d’une délégation de cette compétence au gouverneur de province n’est prévue.

  • Existence d’un arrêté du ministre de l’intérieur déléguant le pouvoir de suspendre au gouverneur ?

 La délégation de pouvoir se constate par un acte administratif qui donne pouvoir à l’autorité déléguée. L’autorité déléguée, toutes les fois, lorsqu’elle agit conformément aux pouvoirs lui délégué doit le mentionner dans l’acte administratif posé.

 En ce qui concerne la délégation au gouverneur de province le pouvoir de suspension des autorités administratives des ETD, aucun arrêté du ministre de l’intérieur ne le constate et aucune allusion n’y est faite dans les motivations de l’arrêté provincial N° 1/124/CAB/GP-NK/2020 du 30 mai 2020 portant suspension par mesure d’ordre le maire de la ville de Beni pour justifier le pouvoir en vertu duquel l’autorité provinciale a agi.

Les deux conditions n’étant pas réunies, à notre humble avis, il est difficile d’envisager, dans le cas sous examen, une certaine délégation de pouvoirs de suspendre.

Pour autant, le gouverneur de province étant l’autorité de tutelle sur les entités territoriales décentralisées, peut-il justifié de son contrôle de tutelle pour suspendre une autorité d’une ETD, comme le soutiennent certaines langues ?

  1. CONTROLE DE TUTELLE DONNE-T-IL DROIT DE SUSPENDRE ?

        Les tenants de l’affirmatif comme réponse à cette question se base sur l’article 95 de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur la décentralisation, reconnaissant le gouverneur comme une autorité de tutelle sur les ETD. Nous partageons l’idée soutenue par les tenants de cette thèse, notamment, sur le postulat selon lequel le législateur de 2008 a voulu encadrer les pouvoirs des autorités des ETD par ce contrôle de l’autorité de tutelle.

Cependant, cette option n’échappe pas à la critique lorsqu’il s’agit alors de savoir si le pouvoir de tutelle donne droit à l’autorité de tutelle (le gouverneur de province) de suspendre le gestionnaire d’une ETD.

Bien plus que par une lecture minutieuse des articles 95, 96, 97 et suivant de la même la loi, certaines précisions ont le mérite être posées.

En effet, l’article 95 de la loi ci-haut citée, limite le contrôle de tutelle en ce terme « le gouverneur de province exerce (…) la tutelle sur les actes des entités territoires décentralisées » et l’article 96 fixant les modalités d’exercice du contrôle de tutelle précise en ce terme « la tutelle sur les actes des ETD s’exerce (…) »

Il est dès lors à constater que ces dispositions circonscrivent la tutelle que doit exercer le gouverneur de province sur les actes des ETD dans les modalités prévues par les articles 97 et 98 de la même loi. La tutelle ne s’exerçant que conformément à la loi qui la prévoit, il est mal prétentieux d’élargir cette tutelle aux individus par des suspensions qui est sont des sanctions non pas frappant un acte administratif faisant grief mais frappant une autorité administrative. Dans ce sens, le professeur MUHINDO Malonga Télésphore soutient que le système congolais propose le contrôle non pas sur la désignation des personnes, mais sur l’exercice de leurs fonctions.

En conclusion, pensons que :

  1. L’arrêté provincial N° 1/124/CAB/GP-NK/2020 du 30 mai 2020 portant suspension par mesure d’ordre un maire de ville, a violé l’article 126 la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 et l’article 7 du Décret-loi 082 du 02 juillet 1982 portant statut des autorités chargées de l’administration de circonscriptions administratives fixant le régime juridique de la suspension des actuels animateurs des ETD, en ce qu’il n’a pas était fait par le ministre de l’intérieur.
  2. Concernant une quelconque délégation de pouvoir : celle-ci ne se présumant pas mais se constatant par des actes administratifs, contrairement aux affirmations de certains, la possibilité d’une délégation de pouvoir de suspendre du ministre au gouverneur n’est pas prévue par l’article 7 du Décret-loi 082 du 02 juillet 1998 fixant son régime juridique et il n’existe pas un acte du ministre de l’intérieur qui délègue ce pouvoir à un gouverneur de province, bien  au contraire il existe une note circulaire du même ministre qui interdit au gouverneur de suspendre les autorités des ETD.
  3. Concernant le pouvoir de tutelle du gouverneur : celui-ci ne s’exerce que sur les actes administratifs (article 95, 96 et suivant de la loi la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 sur la décentralisation) et ne peut justifier une quelconque suspension d’une autorité administrative pour autant que telle n’est pas la volonté de loi.
  4. Il urge donc pour le ministre de l’intérieur d’intervenir pour corriger cette désharmonie juridique.

IRAGI MPUNGA Évariste et Me Vascos SAASITA

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